پرینت
بازدید: 1972

 گذرى بر روند تصميم‏‌گيريهاى استراتژيك اقتصادى

  بحران تصميم‏‌گيرى، نوسان استراتژيك (بخش سوم و آخر)

 

عبداللَّه موحد*

منبع: ماهنامه ایران فردا، شماره ۴۰، اسفندماه ۱۳۷۶

 

در پى عبور از يك دهه سردرگمى استراتژيك و تلاشهاى نافرجام جهت تصويب و به كاراندازى برنامه‌هاى موسوم به "برنامه اول"، "اصلاحيه برنامه اول" و "برنامه شرايط نوين" و "برنامه شرايط نوين"، برش تاريخى قبل از برنامه‌دار شدن اقتصاد ايران به پايان رسيد. با خاموش‌شدن اجبارى آتش جنگ هشت ساله و پذيرش قطعنامه ۵۹۸ سازمان ملل متحد از سوى مسؤولان جمهورى اسلامى، عملاً باب تازه‌اى به روى اقتصاد فرسوده و مستهلك شده كشور باز شد، در حالى كه تسرّى "دلزدگى" از جنگ به اقتصاد "بى‌زبان" در جزوه "چشم‌انداز" كاملاً نمايان بود. در آخرين ماههاى جنگ كه از بحرانى‌ترين مقاطع اقتصادى سالهاى پس از انقلاب محسوب مى‌شود و در شرايطى كه ميزان كسرى بودجه همان سال (۱۳۶۷) بيش از ۵۰ درصد بودجه عمومى دولت را در برمى‌گرفت۲۵، دستگاه برنامه‌ريز با انتشار جزوه "چشم‌انداز"، آينده‌اى سياه را چه در اندازه‌هاى كلان و چه در سطوح بخشهاى مختلف براى اقتصاد ايران ترسيم نمود. در اين مكتوب تكان‌دهنده كه چشم‌انداز اقتصاد كشور را"در صورت ادامه روند عملكرد گذشته" پيش روى قرار مى‌داد، چنين محاسبه شده بود كه محصول ناخالص داخلى كه در سال ۱۳۵۶ معادل ۳۹۲۲/۳ ميليارد ريال به قيمت ثابت ۱۳۵۳ بوده است در صورت ادامه روند موجود به ۲۷۵۷ ميليارد ريال در سال ۱۳۷۷ تنزل خواهد يافت و محصول ناخالص داخلى سرانه نيز از ۱۱۴ هزار ريال در سال ۱۳۵۶ به قيمت ثابت به ۳۷/۹ هزار ريال در سال ۱۳۷۷ محدود خواهد شد. از سويى چنين پيش‌بينى شده بود كه نسبت سرمايه‌گذارى به محصول ناخالص داخلى نيز از ۲۷/۴ درصد در سال ۱۳۵۶ به ۱۲ درصد در سال ۱۳۷۷ نقصان مى‌يابد. همچنانكه بودجه سرانه دولت نيز از ۴۳ هزار ريال در سال ۱۳۵۶ به ۴/۷ هزار ريال در سال ۱۳۷۷ خواهد رسيد.

"چشم‌انداز"، ميزان بيكارى، ساعات خاموشى برق و... را نيز براى سال ۱۳۷۷ پيش‌بينى كرده بود. داده‌هاى اطلاعاتى جزوه چشم‌انداز كه حركت رو به عقبِ "گارى شكسته" اقتصاد ايران را در سراشيبى تند به خوبى نمايان مى‌ساخت، در مقدمه "پيوست قانون برنامه اول توسعه اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى ايران (۱۳۷۲ - ۱۳۶۸)" مورد استفاده قرار گرفته است.

به هر روى ارابه جنگ از حركت بازايستاد و مسؤولان جمهورى اسلامى دوران پس از جنگ را دوران "بازسازى" و "سازندگى" نام نهادند. در همين هنگام تلاش مجدد براى طراحى و تنظيم "برنامه اول" اقتصادى - اجتماعى دولت آغاز شد. در اين شرايط برنامه‌اى كه در آخرين ماههاى فعاليت نخست‌وزيرى مهندس موسوى تنظيم شده بود در اولين ماههاى رياست‌جمهورى هاشمى رفسنجانى به تصويب رسيد. در ظاهر امر، دولت قديم با "برنامه" رفته بود و دولت جديد نيز "با برنامه" آمده بود. به هر روى برنامه‌اى كه در بهمن ماه ۱۳۶۸ به تصويب مجلس رسيد، "گذار از ركود اقتصادى سالهاى جنگ و ورود به شرايط جديد اقتصادى" را به عهده داشت.۲۷

برنامه مصوب اول كه به برنامه "بازسازى" موسوم شد، "عبور از انجماد" و "رشد آهسته" را در صدر اهداف خود جاى مى‌داد. اما از آنجا كه پايان جنگ و آغاز شرايط جديد با دوران "دگرديسى" بخشى از حاكميت مقارن بود، برنامه بازسازى نيز در يك فعل و انفعال كاملاً "درونى" به برنامه بين‌المللى تعديل ساختار تغيير سمت داد. لذا سند برنامه نه چندان كارشده‌اى كه محصول فعاليت دولت قبلى به حساب مى‌آمد، در دولت جديد با عناصر اصلى برنامه بين‌المللى تعديل در هم آميخت و "بازسازى" شد. اگر برنامه اول توسعه بنا به ملاحظات ناشى از برخى از مقاومتهاى درون سيستمى و بعضى واكنشهاى برون سيستمى، "پاورچين پاورچين" به سمت تعديل ميل نمود، اما برنامه دوم كه براى دوره زمانى ۱۳۷۳ - ۱۳۷۷ طراحى شده بود، بى‌واهمه به نام برنامه "تعديل ساختار" معرفى گرديد. با پذيرش برنامه بين‌المللى تعديل و تصميم به "كوچك كردن دولت"، "ريزش نيروى كار"، "خصوصى‌سازى"، "تعيين قيمت كالاها و خدمات در تقابل طبيعى عرضه - تقاضا"، "استفاده از منابع وام و اعتبار بين‌المللى"، "شناورى نرخ ارز" و... چنين به نظر مى‌رسيد كه بالاخره در دهه دوم، تشويشها و سردرگمى‌ها پايان يافته و هدايت‌كنندگان مجموعه اقتصادى به تصوير روشنى دست يافته‌اند. به هنگام انتخاب استراتژيك اقتصادى - اجتماعى از سوى مسؤولان جمهورى اسلامى و گزينش تاريخى برنامه تعديل، عوارض و پى‌آمدهاى گريزناپذير اين انتخاب همچون اوج گرفتن امواج تورم و فشارهاى اقتصادى ناشى از آن، افزايش شكاف طبقاتى و تنزل ارزش پول ملى و... كاملاً قابل پيش‌بينى مى‌نمود، همچنانكه آن گروه از كشورهاى جنوب نيز كه زيراكس برنامه بين‌المللى تعديل را در دستور كار قرار داده بودند  با زنجيره‌اى از بحرانهاى يادشده، مواجه بوده‌اند. اما تصميم‌گيران درجه اول جمهورى اسلامى كه گويى "مواهب موعود" برنامه را منهاى "عوارض" آن طلب مى‌كردند، از نيمه سال ۱۳۷۳ سياستهاى "ضدتعديل" پيش گرفتند. گرچه قبل از پايان برنامه اول نيز عدم تقيد به اهداف و سياستهاى برنامه بنا به "اقتضاى شرايط"، معمول شده بود تا آنجا كه سازمان برنامه و بودجه در بررسى عملكرد برنامه اول چنين نتيجه گرفت كه "مشكلات اقتصادى موجود تا حدودى مربوط به عدم اجراى بعضى از خط مشى‌هاى برنامه اول به دليل وجود تنگناهاى اجرايى و يا فشارهاى مختلف سياسى و اجتماعى بوده است."۲۸

با چنين پيش‌زمينه‌اى، پس از پايان برنامه اول روند بررسى و تصويب برنامه دوم در مجلس يكسال به تعويق افتاد و از نيمه سال ۱۳۷۳ سياستهاى ضدتعديل پيش گرفته شد. در شرايطى كه در دو سال نخست برنامه اول تعداد كالاهايى كه مشمول مقررات كنترل قيمتها بودند در مسير "تعيين قيمتها در تقابل طبيعى عرضه و تقاضا" از ۲۹۶ قلم به ۲۲ قلم كاهش يافته و بهاى خدمات دولتى همچون آب، برق، تلفن، پست، هواپيما و قطار به يكباره افزايش پيدا كرده بود، در نيمه سال ۱۳۷۳ سياست "كنترل قيمتها" مجدداً بر دهها قلم از كالاها اعمال گرديد. جدا از اين اقدام، دخالت دولت در بازار ارز، تغييرات چندباره در مقررات مربوط به صادرات و واردات، تغذيه بودجه شركتهاى دولتى از منابع سيستم بانكى و... همگى نشان از عدم تقيد به اهداف و سياستهاى برنامه تعديل داشت. هنگامى كه در سال ۱۳۷۴ عوارض اجراى برنامه تعديل بيش از پيش نمايان شد و آشوبهاى شهرى ناشى از فشارهاى دم‌افزون اقتصادى يكى از پى ديگرى رخ ظاهر ساخت و از سوى مقام رهبرى جمهورى اسلامى نيز بر رعايت عدالت اجتماعى و انضباط مالى در طراحى برنامه دوم توسعه توصيه شد، برنامه تعديل عملاً به "برنامه تثبيت" مبدل شد. در اين كشاكش "فقرزدايى" نيز در دستور كار دستگاههاى اقتصادى - اجتماعى دولت از جمله سازمان برنامه و بودجه قرار گرفت. جالب آنكه در اين آشفته بازار "استراتژيك" تقيد به برنامه تعديل همچنان از "مصرف تبليغاتى خارجى" برخوردار بود. در چنين وضعيتى، دوگانگى استراتژيك بر سر تعديل يا تثبيت به دوگانگى نظرى - اجرايى در درون دستگاه دولت انجاميد تا آنجا كه رئيس وقت سازمان برنامه و بودجه كه مدافع جدى ادامه سياست تعديل بود از همان سال ۱۳۷۳ به مخالفت درون سيستمى با توقف برنامه تعديل پرداخت و سپس در تابستان سال ۱۳۷۴ از مقام خود كناره گرفت. وى كه بر اين اعتقاد بود كه "دلايل بروز و ظهور شرايط نامطلوب اقتصادى را نبايد به حساب سياستهاى تعديل گذاشت"، با انتشار دو مكتوب سياستهاى تثبيت را نقد و به معرفى تناقضهاى تصميم‌گيرى - اجرايى در درون دستگاه دولت اقدام نمود. مكتوب اول در بهار سال ۱۳۷۴ و مكتوب دوم در تابستان همان سال و قبل از استعفاى وى منتشر شد. او كه به هنگام كناره‌گيرى از سازمان برنامه و بودجه چنين عنوان نمود كه "كمتر جمله‌اى در لايحه برنامه دوم پيدا مى‌شود كه دست نخورده باقى مانده باشد"، ضمن دفاع از حركت آزادانه قيمتها تا رسيدن به نقطه واقعى، نسبت به استفاده از "قيمتهاى حسابدارى" به جاى "قيمتهاى اقتصادى" معترض بود. با توجه به آنكه سياستهاى تعديل به استفاده از قيمتهاى اقتصادى كه بر اساس عرضه و تقاضا تعيين شده و فاصله بين بهاى اقتصادى هر كالا با قيمت تمام شده آن به حساب مى‌آيد، حكم مى‌نمايد وى نيز به ادامه حركتى كه از ابتداى برنامه اول در خصوص نيل به قيمتهاى واقعى آغاز شده بود گرايش داشت. استعفاى رئيس سازمان برنامه و بودجه كه به پرداخت بهاى اجتماعى اجراى برنامه تعديل اعتقاد داشت و پذيرش استعفاى وى از سوى رييس دولت، حاكى از تفوق مرحله‌اى ديدگاه تثبيت در قبال تعديل بود. گرچه مدافعان تثبيت اقتصادى نيز مخالفت ماهوى با برنامه تعديل نداشتند و تنها به دليل احتمال بروز بحرانهاى جدى‌تر اجتماعى، جسارت پذيرش ريسك ناشى از اجراى سياستهاى تعديل را فاقد بودند. كما اينكه انتشار بخشنامه بودجه سال ۱۳۷۵ تنها به فاصله يك ماه پس از كنار رفتن رييس سازمان برنامه و بودجه، نشان از موضع بينابينى ميان تعديل و تثبيت داشت چرا كه برخى از رهنمودهاى اجرايى بخشنامه بودجه به جانب "تثبيت" مى‌كشيد و بعضى به جانب "تعديل". اما يكى دو ماه بعد در آستانه ورود نامزدهاى هفتمين دوره انتخابات رياست‌جمهورى به صحنه تبليغات انتخاباتى، رييس جمهور وقت از ضرورت پايبندى رييس جمهورآينده به برنامه تعديل و ادامه اجراى سياستهاى تعديل اقتصادى سخن گفت. نامزدهاى اصلى درون حاكميت نيز همگى از ادامه برنامه تعديل اقتصادى در صورت توفيق خود در انتخابات صحبت به ميان آوردند. در حالى كه رييس بعدى سازمان برنامه و بودجه در همان روز "توديع و خوشامد" در خصوص خطوط اقتصادى - اجتماعى دولت با "ادبيات دهه شصت" نظام سخن گفت و با به كار گرفتن دوباره واژگان متروكى چون "مستضعفين" و "محرومين"، در برابر برنامه تعديل واكنش نشان داد. وى مدتى پس از آغاز به كار و در همان دورانى كه نامزدهاى اصلى انتخابات از پايبندى به ادامه اجراى برنامه تعديل سخن مى‌گفتند، اصطلاحاتى همچون "اقتصاد بازار" را از ادبيات منتشره سازمان برنامه و بودجه حذف مى‌كرد.

در چنين "كنش و واكنش"ى كه برنامه تعديل "آبلمبو" شده بود و محافل وام و اعتباردهنده بين‌المللى نيز "حيران"، انتخابات پايان پذيرفت و رييس‌جمهور "منتخب مردم" به بررسى و ارزيابى افراد براى معرفى كابينه مشغول شده در شرايطى كه با امواج توصيه و فشار به منظور انتخاب "تعديلى‌ها" از اين سوى و آن سوى مواجه بود. در پى معرفى اعضاى كابينه جديد روشن شد كه تعديلى‌ها همچنان مواضع و مناصب كليدى را چه در سطح وزارت و چه در سطح مديريت سازمانها و شركتهاى مهم در  اختيار دارند. در ماههاى پس از استقرار دولت جديد نيز ضمن تفوق ديدگاههاى تعديل، نمودهايى از واكنش متقابل نيز ديده مى‌شود تا اين روند به كجا بينجامد؟

***

در گذر بر روند تصميم‌گيريهاى استراتژيك اقتصادى جمهورى اسلامى، نوسانات "ايست‌ناپذير" استراتژيك را از "فرداى انقلاب" تا "فرداى انتخابات" اخير رياست‌جمهورى مشاهده كرديم. دوران بيست‌ساله مورد بررسى به دو برش تاريخى قبل و پس از "برنامه‌دارشدن" اقتصاد ايران تقسيم شد. دهساله نخست با دوران "بى‌چشم‌اندازى" و احساس وزن "بختك" مجموعه اقتصادى كشور آغاز شد، آنگاه جنگ به اقتصاد "ديكته" گفت و پس از مدتى طراحى و تنظيم "برنامه اقتصادى" در بسترى از بحرانها، دوگانگى و سردرگمى‌هاى فكرى استراتژيك، در دستور كار نظام قرار گرفت. تا آن كه به دنبال سالها كشاكش بى‌حاصل پيرامون جايگاه بخش دولتى و بخش خصوصى، تقدم رشد بر توسعه يا توسعه بر رشد، چگونگى توليدى كردن "نقدينگى‌هاى سرگردان"، ايستادن بر سر "شعار"هاى مستضعف‌گرا و يا ميدان دادن به "سرمايه‌دارى تجارى" و... سه سند غيرمصوب "برنامه اول"، "اصلاحيه برنامه اول" و "برنامه شرايط نوين" روى دست دستگاه برنامه‌ريز دولت ماند. در طى دهه اول ضعفهاى تكنيكى در طراحى برنامه‌ها و اشتباهات فاحش محاسباتى در زمينه تخمين منابع درآمدى نيز در نافرجام ماندن تلاش براى برنامه‌دار كردن اقتصاد ايران تأثيرى تعيين‌كننده داشت.

تا آنكه با خاتمه يافتن جنگ و آغاز دوران موسوم به بازسازى، اقدامى جديد براى برنامه‌دار كردن اقتصاد صورت پذيرفت. در اين بزنگاه، دولت سالهاى جنگ "برنامه‌بازسازى" يا برنامه اول توسعه اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى را براى دوره زمانى ۱۳۷۲ - ۱۳۶۸ تدوين نمود. اما دولت دوران سازندگى در شرايط استحاله ايدئولوژيك - استراتژيك بخشى از حاكميت، برنامه بازسازى را طى فعل و انفعالاتى درونى به برنامه بين‌المللى تعديل ساختار چسب زد و "برنامه دوم" را نيز به طور روشن "برنامه تعديل" نام نهاد. برنامه تعديل نيز در مواجهه با عوارض ذاتى خود ابتدا با تبصره‌هاى ضدتعديلى مواجه گشت و سپس "برنامه  تثبيت" را پيش روى خود ديد. تحولات در مديريت سازمان برنامه نيز از تفوق تثبيتى‌ها بر تعديلى‌ها نشان داشت. اما در آستانه هفتمين دوره انتخابات رياست‌جمهورى، برنامه تعديل "شأن"ى دوباره يافت كه هم اينك نيز به تلاطمى درونى در نظام تصميم‌گيرى - اجرايى ايجاد كرده است. بدين ترتيب در تمام سالهايى كه قانون اساسى به عنوان "مادر قوانين" در "ويترين تاريخ" محبوس بوده و اجازه گام نهادن بر عرصه "نيازها" را نداشت، قانون برنامه نيز با جلد زركوب، "قفسه كتابخانه" نظام را مزيّن مى‌ساخت. در دورانى كه به قانون مادر تكريمى نبود به ديگر قوانين نيز تقيدى نبود. بدين روى در سالهايى نيز كه اقتصاد ايران سند مصوبى با هر سمت و سو و با هر ماهيتى پيش روى داشت، "نوسان"هاى ناشى از "سلايق" حرف آخر را مى‌زد. اين رويه، اقتصاد را همچون هر عرصه ديگرى با "اغتشاشى تاريخى" مواجه ساخته است.

جاى بسى "تعمق" است كه در اوج نوسانات استراتژيك و در گرماگرم جنگ تعديل و تثبيت، در يك صحنه "كمدى - درام" به ناگاه برنامه "بيست و پنج ساله"اى موسوم به "برنامه تمدن ۱۴۰۰" سر برمى‌آورد. در روانشناسى شخصيتى و اجتماعى، اينگونه درمى‌يابيم كه افراد و جريانهاى "بى‌دستاورد در حال" به گذشته پناه مى‌برند و افتخارات گذشته را سپر "حال بى‌محصول" مى‌كنند و يا آنكه به سمت آينده‌اى دوردست گريخته و رؤياپردازى پيش مى‌گيرند و اكنون كه "گذشته" يارى رسان نيست، پس آينده دوردست را خوش است.

 

 پى‌نوشتها

 ۲۵. سازمان برنامه و بودجه، "پيوست قانون برنامه اول اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى ايران"، ۱۳۶۹.

 ۲۶. منبع پيشين.

 ۲۷. منبع پيشين، مقدمه اكبر هاشمى رفسنجانى رئيس‌جمهور.

 ۲۸. سازمان برنامه و بودجه، "مستندات برنامه دوم اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى ۱۳۷۳ - ۷۷ عملكرد برنامه اول". ج ۱۱. اسفند ۱۳۷۲.

 

* عبدالله موحد نام مستعاری است که شهید هدی صابر برای نگاشتن بسیاری از مقالات خود در نشریه‌ی ایران فردا از آن استفاده کرده است.

مسیر جاری:   صفحه اصلی بینش و اندیشهمقاله‌ها
| + -
استفاده از مطالب سایت با ذکر ماخذ مجاز می‌باشد