پرینت
بازدید: 2023

 گذرى بر روند تصميم‏‌گيريهاى استراتژيك اقتصادى

  بحران تصميم‏‌گيرى، نوسان استراتژيك

 

عبداللَّه موحد*

منبع: ماهنامه ایران فردا، شماره ۳۸، آبان و آذر ۱۳۷۶

 

از ابتدا تا انتهاى برش تاريخى هشت ساله اخير، رئيس و مسؤولان اقتصادى دولت پيشين چنين وانمود مى‌كردند كه دوران بحران تصميم‌گيرى و اتخاذ استراتژى در نظام اجرايى به سر آمده است و مديران اقتصادى نظام در مسيرى روشن و "بى‌ابهام" گام بر مى‌دارند. اما طى همين دوره "دستور كارهاى مكتوب" يا سند برنامه‌هاى اقتصادى - اجتماعى كه دربردارنده استراتژى، اهداف و سياستهاست چندباره دستخوش تحول و تطور گرديدند. بدين گونه كه "برنامه بازسازى" مصوب به "برنامه تعديل" تبديل شد و برنامه تعديل نيز در ميانه راه به "برنامه تثبيت" تغيير سمت داد و بالاخره در آخرين ماههاى حيات دولت پيشين و در هنگامه رويارويى تبليغاتى چهار نامزد مورد تأييد در انتخابات رياست‌جمهورى، برنامه تعديل "شأن نزول"ى دوباره يافت و به عنوان "سند محكم" اقتصادى - اجتماعى نظام مورد تأكيد مجدد همگان قرار گرفت. اما حال نيز آنچنان كه از قرائن برمى‌آيد رئيس دولت جديد كه بختك سنگين عوارض اجراى برنامه تعديل را بر دوش احساس مى‌كند، در مورد ادامه يا توقف اين برنامه دلمشغولى‌هايى جدى دارد. از آنجا كه قبل از تصويب  نخستين برنامه توسعه نيز سردرگمى "همزاد" تصميمات استراتژيك اقتصادى بوده است، در آستانه بيستمين سالگرد آغاز حيات نظام بر روند تصميم‌گيريهاى دو دهه اخير گذر كرده و فرجام راه‌كارها و برنامه‌ها را نظاره مى‌كنيم. به منظور انجام اين بررسى، دو دهه اخير را به دو برش تاريخى قبل و بعد از "برنامه‌دار" شدن اقتصاد ايران در سال ۱۳۶۸ تقسيم مى‌نماييم.

در فرداى بيست و دومين روز از بهمن خونين ۵۷ گردش دوباره امور به عنوان واقعيتى سترگ پيش روى مسؤولان اجرايى منتخب رهبرى انقلاب قرار گرفت. در حالى كه نزد رهبرى و مجموعه هدايت‌كنندگان درجه اول امور شناختى از وضع موجود اقتصاد ايران و "برنامه حداقل" و چشم‌اندازى براى آينده وجود نداشت. گرچه فقدان شناخت كارشناسانه از اقتصاد ملى و عدم توان ارائه راه‌حلهاى متناسب از جمله ضعفهاى تاريخى مجموعه نيروهاى ضدسلطنت قلمداد مى‌شد اما اين نقيصه به طور طبيعى در طيف مسؤولان و مديران امور نمايان‌تر بود. به هر روى اقتصاد ايران در شرايط "غيبت ناشى از فرار مديران ارشد دولتى و خصوصى"، "خروج سرمايه‌هاى ارزى"، "بدهى قابل توجه صنايع به سيستم بانكى"، "افت فاحش ظرفيتهاى توليدى"، "خالى شدن واحدهاى معظم از مستشاران خارجى"، "ورشكستگى برخى از بانكها"، "به نقطه صفر رسيدن ميزان سرمايه‌گذاريهاى جديد" و ... در يك عبارت "فروريزى نظم پيشين" نياز به تحركى دوباره داشت.

پس از دعوت مسؤولان "دولت موقت" از كارگران و كارمندان اعتصابى به كار، از سرگرفتن توليد و صادرات نفت و سپس تزريق مالى به صنايع به عنوان اقداماتى عاجل براى برون‌رفت از وضعيت ركود به عمل آمد. اندكى بعد از اين اقدامات فورى و در شرايطى كه تصميم‌گيرندگان و مجريان امور در دولت موقت و شوراى انقلاب تحت فشار تمايلات چپ و خواسته‌هاى دگرگون‌خواه ابتداى انقلاب قرار داشتند و در درون شوراى انقلاب نيز گرايشهاى راديكال به چشم مى‌خورد طرحهايى مهم و بزرگ به مورد تصويب و اجرا گذاشته شد:

"ملى كردن بانكهاى خصوصى" به موجب مصوبه ۱۷ خرداد ۱۳۵۸ شوراى انقلاب، تصويب "قانون حفاظت و توسعه صنايع ايران" در تيرماه ۱۳۵۸ كه ملى كردن صنايع اساسى و بزرگ را در چهار گروه مشخص در دستور كار قرار مى‌داد، تصويب "لايحه" قانونى واگذارى و احياء اراضى" در شهريور ماه همان سال و طرح "حذف بهره بانكى" و برقرارى كارمزد و سود تضمين‌شده به جاى آن از جمله مهمترين اقداماتى بود كه در نخستين سال حاكميت انقلاب صورت پذيرفت.۱

اين مجموعه رخدادها به طور عمده با اتكا به انگيزه‌هاى فردى و پيگيريهاى برخى از اعضاء شوراى انقلاب تحقق يافت و به عنوان مجموعه تصميمات و اقدامات كنار هم و در چهارچوب يك استراتژى مشخص تلقى نمى‌شد.

همزمان با اين مجموعه اقدامات كه دولت را بدون طراحى قبلى گسترش مى‌داد و بر وزن تعهداتش به طور "خودبه‌خودى" و نه هدفدار مى‌افزود، نهادهاى موازى با دولت نيز همچون "جهاد سازندگى"، "بنياد مستضعفان" و "بنياد مسكن" به فرمان رهبرى تأسيس گرديد كه هر يك در عرصه‌اى گسترده و بى‌نياز به برنامه، عمل آغاز كردند.

در همين دوران كه "قطع پيوند با نفت"، اصلاح ساختار وابسته صنايع"، "حذف توليدات غيرضرورى"، "كاهش واردات و تغيير الگوى مصرف" و "خودكفايى كشاورزى" به عنوان محورى‌ترين شعارها مطرح بود، يك روز از درآمد نفت به استانهاى محروم اختصاص مى‌يافت، راه‌اندازى صنايع بدون استراتژى مشخص تعقيب مى‌شد و ميزان واردات مواد غذايى كشور در مقايسه با سال ۱۳۵۷ بيش از ۴۷ درصد فزونى نشان مى‌داد.۲

مدارك رسمى حاوى تحولات اقتصادى سال ۱۳۵۸ به خوبى از تناقض اقدامات خود با شعارهاى كلان حكايت نموده و بر تفوق بينشهاى موردى و روزمره بر ديدگاههاى جامع و استراتژيك صحه مى‌گذارد.

گرچه "اعمال تحريم خريد نفت ايران" از سوى امريكا در ۲۲ آبان ۱۳۵۸ و "اعمال تحريم اقتصادى ايران" توسط كشورهاى صنعتى در بهار ۱۳۵۹، تلنگرهايى به روند جارى زد اما با آغاز جنگ ايران و عراق اقتصاد ايران اجباراً وارد مرحله تازه‌اى شد. بدين ترتيب حدود ششصد روز نخست پس از سرنگونى رژيم پيشين كه در تجارب انقلابهاى پيروز و به حاكميت رسيده به "تعيين تكليف با وضع موجود"، "ترسيم چشم‌اندازها"، "مشخص ساختن سياستها" و "اولويت‌بندى مبرمترين مسائل پيش روى" مى‌گذرد به تحيّر از ابعاد عريض و طويل ساختار اقتصادى، اتخاذ تصميمات جدا از هم و برخوردهاى احساسى و نه استراتژيك با وضع موجود، گسترش بى‌چشم‌انداز نهاد دولت، و تلاش به منظور عادى‌سازى اوضاع اقتصادى گذشت.

زمانى كه دود غليظ آتش جنگ چشمان "نزديك‌بين" اقتصاد ايران را آزار داد و داروى "شفابخش" نفت نيز همچون گذشته در بازار پيدا نمى‌شد، به "اجبار" و نه به "اختيار" تحولاتى چند در عرصه تصميم‌گيرى به وقوع پيوست. گرچه در ابتداى امر شرايط خاص به وجود آمده "موهبت" تلقى مى‌گرديد، اما در مورد "تحميلى بودن" پى‌آمدهاى اقتصادى حاصل از جنگ كمتر ترديدى وجود دارد. در اين هنگام تقليل فاحش ميزان متوسط صادرات نفت خام كشور از ۲/۹ ميليون بشكه در روز در سال ۱۳۵۸ به ۹۱۱ هزار بشكه در سال ۳۱۳۵۹ از يك سو و ارزبرى گسترده بخش نظامى و لجستيك غيرنظامى آن از سوى ديگر به گونه‌اى گريزناپذير الزاماتى چون "سهميه‌بندى ارزى با تعيين اولويتها"، تشكيل "ستاد بسيج اقتصادى" و "سيستم سهميه‌بندى و توزيع كالاهاى اساسى"، "كاهش واردات" و... را در دستور كار نظام اجرايى كشور قرار داد. گرچه در همان زمان يك گرايش به طور جدى در پى آن بود تا با افزايش سريع حجم واردات و پركردن بازارهاى مصرف" از ايجاد "نارضايى" در ميان مردم جلوگيرى كند.

از نيمه دوم سال ۱۳۶۰ و در شرايط يك دست شدن نظام، دولت وقت همزمان با فشار جنگ خارجى و شكنندگى وضعيت داخلى و اوضاع اسفناك ارزى و ريالى به "برنامه اقتصادى" روى كرد. بعد از آنكه "بحث برنامه‌ريزى از سال ۱۳۶۰ در جمهورى اسلامى آغاز شد"۴، سال ۱۳۶۱ "سال برنامه‌ريزى و سازندگى" عنوان گرفت.۵

در شرايطى كه از سوى "غرفه" و "حجره"نشينان اين حوزه و آن بازار و يا از جانب اين "آكادمى" و آن محفل چنين عنوان مى‌شد كه

«خدا به هر كس كه بخواهد نعمت مى‌دهد و اگر شما آدمهاى خوب و باتقوايى باشيد نعمت از زمين و آسمان به سرتان مى‌بارد، برنامه‌ريزى ديگر چه مفهومى دارد»۶

و در وضعيتى كه برخى "عقلا" نيز چنين مطرح مى‌كردند كه

 «اگر برنامه‌ريزى كنيم دشمن دست ما را خواهد خواند»۷

تهيه مقدمات نخستين برنامه اقتصادى به عهده سازمان برنامه و بودجه گذاشته شد. مدتى بعد با تشكيل "كميته‌هاى زيرساخت" در سازمان برنامه و بودجه بررسيهاى اوليه به منظور تدوين "برنامه توسعه اقتصادى - اجتماعى درازمدت جمهورى اسلامى" آغاز شد و دستگاههاى مختلف دولتى نيز هدف‌گذاريهاى كيفى و كمى مورد نظر خود را در بخشهاى مربوطه به دستگاه برنامه‌ريزى ارائه كردند. تا آنكه اين مجموعه اقدامات به تدوين و انتشار گزارش كم‌قطر "برنامه كلان توسعه اقتصادى - اجتماعى بيست ساله ۱۳۶۱ - ۱۳۸۱" انجاميد. پس از عرضه اين محصول به برخى از شخصيتهاى درجه اول نظام، قائم مقام وقت رهبرى لزوم عنايت بيشتر به بخش كشاورزى را گوشزد و محوريت اين بخش را در برنامه‌ريزيها مورد تأكيد قرار داد. برنامه‌ريزان پس از ملحوظ كردن توصيه‌ها و انجام اصلاحات لازم، برنامه درازمدت را كه چهار برنامه پنجساله در آن تعبيه مى‌شد بر "محوريت بخش كشاورزى" تنظيم نمودند:

 «بخش كشاورزى محور اصلى توسعه تعيين شده و بقيه بخشها لازم است برنامه خود را حول اين محور تهيه نمايند».۸

از آنجا كه بخش كشاورزى به عنوان محور جديد توسعه اقتصادى قرار گرفته بود در پنجساله اول و دوم برنامه درازمدت بيست ساله براى آن رشد ارزش افزوده‌اى معادل ۷ درصد پيش‌بينى گرديد۹، حال آنكه در سال ۱۳۶۲ كه سال آغازين برنامه قلمداد مى‌شد، رشد ارزش افزوده بخش كشاورزى در سطح ۱/۶ - درصد قرار گرفت.۱۰

به هر روى در پرتو "برنامه درازمدت" بيست ساله، نخستين "برنامه پنجساله توسعه اقتصادى - اجتماعى - فرهنگى جمهورى اسلامى ايران" كه دوره زمانى ۱۳۶۲ - ۱۳۶۶ را پوشش مى‌داد و بر محوريت بخش كشاورزى طراحى شده بود در تيرماه ۱۳۶۲ مورد تصويب هيأت وزيران قرار گرفت و در مجموعه‌اى "قطور" منتشر گرديد.

اولين سند برنامه‌اى جمهورى اسلامى كه بر اهدافى چون "تأمين استقلال اقتصادى"، "تأمين منافع مستضعفين"، "تأمين كار، خوراك و مسكن" و سياستهايى همچون "جلوگيرى از مصرف‌گرايى"، "كشاورزى محور اصلى توسعه"، "تأكيد بر گسترش صنايع واسطه‌اى و سرمايه‌اى"، "تغيير ساخت اقتصادى شهرها"، "جلوگيرى از رشد شهرهاى بزرگ"، "گسترش صادرات غيرنفتى"، تأكيد بر گسترش و تعميق برنامه‌ريزى" و... مبتنى بود براى اجرا به تصويب مجلس نياز داشت. اما "يك اتفاق ساده" موجب گرديد تا نخستين برنامه در آرشيو دستگاه برنامه‌ريزى "بايگانى" شود. از آنجا كه درآمد حاصل از صادرات نفت منبع اصلى تأمين مالى برنامه محسوب مى‌شد برنامه‌ريزان در گام نخست محاسبات كمى خود به عدد "حاصلضرب بهاى هر بشكه نفت در تعداد بشكه‌ها" نيازمند بودند. آنان با "فرض ثابت ماندن بهاى هر بشكه نفت خام در سطح ۳۳/۲۵ دلار درطول پنج ساله ۱۱"۱۳۶۲ - ۱۳۶۶، با ضرب كردن ۳۳/۲۵ دلار درتعداد بشكه‌هاى نفت صادراتى سالهاى برنامه،خوشباورانه به "عدد مفروض" رسيده و آن را در سطح بخشهاى مختلف اقتصادى" تقسيم به نسبت" كردند. حال آنكه روند تنزل قيمت نفت از ژانويه ۱۹۸۲ )دى ماه ۱۳۶۱) مقارن با دوران تهيه برنامه اول آغاز شده و در فوريه ۱۹۸۵ در بازارهاى رسمى زير ۷ دلار و در بازارهاى غيررسمى زير ۵ دلار براى هر بشكه معامله مى‌شد. بدين ترتيب در شرايطى كه برنامه در نوبت تصويب پارلمان "ايستاده بود"، بهاى نفت به سرعت از سراشيب سقوط "گذر مى‌نمود". از اين رو نخستين "برنامه" پوچ شد چرا كه اهداف كمى تمامى بخشهاى اقتصادى - اجتماعى با سهمى كه از "حاصلضرب دورانديشانه" مى‌گرفتند پيش‌بينى شده بود.

اين "تفاوت محاسبه" بعدها به عنوان "اشتباه بسيار مهم برادران" مطرح شد:

«... عليرغم تمام زحمات و تلاشهاى دست اندركاران و ارزشها و آثار پرخير و بركتى كه برنامه پنج ساله اول براى كشورمان داشت، بر اساس يك اشتباه بسيار مهم كه ناشى از شناخت ناقص تدوين‌كنندگان آن برنامه نسبت به نظام اقتصادى بين‌المللى بود، تا حدود زيادى ارزش خود را از دست داد. تدوين‌كنندگان برنامه پنجساله تصورشان اين بود كه درآمدهاى ارزى ناشى از فروش نفت از يك حداقل پايين‌تر نخواهد آمد، كه آنچه واقع شد با پيش‌بينى اين برادران فاصله‌اى عظيم داشت و لذا اجراى برنامه را آن طور كه پيش‌بينى و برنامه‌ريزى شده بود غيرممكن مى‌ساخت».۱۲

اما برنامه اول جدا از اين "نقص برآورد" به پايگاه آمارى قابل اعتمادى نيز تكيه نمى‌كرد زيرا به طور عمده به نتايج آخرين سرشمارى نفوس و مسكن سال ۱۳۵۵ اتكاء نموده و از ميزان واقعى جمعيت، نرخ رشد جمعيت، ميزان نيروى كار فعال، نيازهاى آموزشى، بهداشتى و... جامعه اطلاعاتى بهنگام نداشت.

"بعدها" يكى از اعضا فعال كميسيون برنامه و بودجه مجلس مشكل فوق و "چفت و بست نداشتن" برنامه اول را مورد اشاره قرار داد:

«دليل اينكه آن برنامه اول توسعه كه به مجلس داده شد و قرار بود كه سال ۶۲ الى ۶۶ اجرا شود يعنى فى‌الواقع ۵ سال گذشت، چرا رد شد و چرا به نتيجه نرسيد؟ كسانى كه عضو كميسيون بودند يادشان هست كه به هر حال دلايل مختلفى وجود داشت كه فى‌الواقع اين برنامه چفت و بست نشده بود. از نظر اينكه آمار و اطلاعات كافى در آن زمان وجود نداشت و اصولاً اصل برنامه‌ريزى يك محل ترديد بود. بنابراين در چنين جو و شرايطى اين برنامه به نتيجه نرسيد..»۱۳

بدين ترتيب برنامه‌اى كه جدا از مصارف داخلى از "مصرف خارجى" به منظور اعلام ثبات نيز برخوردار بود، در سال ۱۳۶۳ اساساً موضوعيت خود را از دست داد.

ادامه دارد...

پى‌نوشتها

 ۱. بانك مركزى ايران. گزارش اقتصادى و ترازنامه سال ۱۳۵۸. فصول مختلف.

 ۲. منبع پيشين، جدول صفحه ۱۹۴.

 ۳. بانك مركزى ايران، گزارش اقتصادى و ترازنامه سال ۱۳۵۹، فصل سوخت و نيرو.

 ۴. نبوى، بهزاد. وزير وقت صنايع سنگين، كيهان ۱۳۶۴/۱/۲۲.

 ۵. مطبوعات فروردين ۱۳۶۱.

 ۶. نبوى، بهزاد. كيهان ۱۳۶۵/۹/۱۸.

 ۷. بانكى، محمدتقى. رئيس‌سازمان برنامه و بودجه، در سالهاى ۱۳۶۰ - ۱۳۶۳، "بازنگرى و بيان يك تجربه"، سازمان برنامه و بودجه"، ۱۳۶۳.

 ۸. سازمان برنامه و بودجه، برنامه اول توسعه اقتصادى - اجتماعى - فرهنگى - جمهورى اسلامى ايران ۱۳۶۲ - ۱۳۶۶، جلد اول: هدفها و سياستها.

 ۹. منبع پيشين.

 ۱۰. بانك مركزى ايران، گزارش اقتصادى و ترازنامه سال ۱۳۶۲، فصل توليد و درآمد ملى.

 ۱۱. سازمان برنامه و بودجه، برنامه اول توسعه اقتصادى - اجتماعى - فرهنگى جمهورى اسلامى ايران ۱۳۶۲ - ۱۳۶۶. جلد ۳. بخشهاى زيربنايى.

 ۱۲. جمهورى اسلامى، مقاله "نظام اقتصادى بين‌المللى"، ۱۳۶۷/۶/۸.

 ۱۳. الويرى، مرتضى، رسالت، مورخ ۱۳۶۷/۷/۲۳.

 

* عبدالله موحد نام مستعاری است که شهید هدی صابر برای نگاشتن بسیاری از مقالات خود در نشریه‌ی ایران فردا از آن استفاده کرده است.

مسیر جاری:   صفحه اصلی بینش و اندیشهمقاله‌ها
| + -
استفاده از مطالب سایت با ذکر ماخذ مجاز می‌باشد